《2018年撥款條例草案》
陳振英議員：
主席，特區政府在今年的財政預算案(“預算案”)公布， 2017-2018 財政年度估計會錄得創紀錄的 1,380 億元財政盈餘，財政儲備可望達到 10,920 億元。政府決定把年度盈餘接近四成，即約 520 億元與民共享，其餘則用於改善服務和投資未來，包括大力投資創新科技、鞏固傳統支柱產業、吸引及培訓人才、投資各類基礎建設、提升香港競爭力及改善市民生活質素等。其後，社會有強烈呼聲要求擴闊共享成果措施的覆蓋面，政府在數星期後便決定推出一項新的關愛共享計劃。算入”補漏拾遺”措施後，”派糖”金額將達到歷史新高的接近 640 億元。政府坐擁巨額盈餘，說會樂意與民共享，但卻無端自陷於 happy problem(即幸福的煩惱)的處境，實屬始料不及。無論如何，預算案對市民大眾有利，對香港長期發展有利，我會予以支持。我今天發言想就財政盈餘的處理方式、長遠財政規劃和金融業發 展數方面提出看法。首先，盈餘的處理方式。國際貨幣基金組織在去年 10 月發表的 Fiscal Monitor 報告披露，在其監察的 35 個發達經濟體中，預計 2017 年 錄得盈餘的只有 15 個，其中香港的財政盈餘相當於本地生產總值的 5.2%，有幸位居榜首，而過去 10 年每年均錄得財政盈餘的只有香港、世界各地政府不少因缺錢而需要舉債發展經濟，但香港回歸 20 年來，特區政府秉持審慎理財、量入為出的原則，結果經常大幅錯估預算，財政盈餘連年創新高。除 1998 年至 2004 年由於科網股泡沫爆破和 SARS 事件等衝擊，錄得累計接近 2,000 億元的赤字外，庫房財政盈餘已由 1997 年回歸時的 4,000 多億元，倍增至最新超過 1 萬億元。這金額加上 7,000 多億元的外匯基金累計盈餘、近 800 億元的房屋儲備金、不計入綜合帳目的 1,200 億元政府基金盈餘，香港可動用儲備合共已有近 2 萬億元。有人甚至認為，香港已經出現結構性財政盈餘。這份預算案已展現特區政府勇於投資未來，願意引入新理財哲學的姿態，這與我去年於預算案辯論發言時提出對新政府的期盼相吻合。預算案打算把公共開支相當於本地生產總值的百分比由 20%放寬至略高於 21%。在 2017 年，香港本地生產總值為 26,600 億港元，1% 便等於 266 億元，這 1%的調高應該完全不會影響政府財政的穩健。香港不乏財政資源，我們需要的是更新公共財政管理理念，即有效運用盈餘投資香港，包括住屋、基建、醫療、安老和教育等方面，以維護和提升香港整體競爭力，改善生活質素和健康質素，讓香港人安居樂業，充滿希望。政府現時坐擁巨額盈餘，正好為我們提供一個契機，讓社會探討是否需要為財政儲備設定上限，超出上限後的財政年度便可放膽採用赤字預算，以加大、加快解決如房屋等社會難題的資金投放。 我想強調，從來不會有人嫌儲備多，關鍵是如何善用，而非一味把財政盈餘進行財富管理，滿足於保持基本購買力。政府管理的是公共財政，是市民多年累積下來的財富，希望政府採取具前瞻性和策略思維的理財方針，善用盈餘，為香港投資，為市民紓困。 其次，完善長遠財政規劃。主席，如何維持香港公共財政的健康發展，是我們必須正視的問題。在持續出現盈餘的背後，政府財政結構仍有薄弱的地方，且不易改變。稅基狹窄及對土地收入依賴的情況由來已久，簡單低稅制本來就決定了香港的稅基闊不起來。這表現在 2015-2016 年度，有約 51%的工作人口不需要繳納薪俸稅，而 5%繳納 薪俸稅的人士所繳付的稅款便佔薪俸稅總收入 63%。此外，約 91%的 註冊公司不需要繳納利得稅，公司納稅人中約 5%所繳納的稅款已佔利得稅收入 86%。出現大額盈餘後作出的稅務寬減進一步使稅基收窄。 這問題難以找到圓滿的解決辦法，推出新稅種會影響香港具競爭力的簡單低稅制的吸引力。反過來，在持續錄得盈餘的情況下擴闊稅基會招致社會上的反對聲音。但是，我認為面對爭議，政府仍然應該迎難而上，積極研究應否推出新稅種，例如近期吹風的物業空置稅。負債方面，政府仍有相當無撥備的承擔及債項，包括公務員退休金、尚未支付的基本工程承擔額，以及一些政府擔保債項等。但是，這些項目均不需要在一個財政年度支付，支取的年期很長，政府可嘗試以現值角度計算出減去該等承擔後的剩餘財政資源，從而決定資源的運用渠道。 政府應成立專門的儲備基金，把剩餘的財政資源進行長線投資。這些資源除了每年的現金盈餘外，亦應包括政府擁有的大量土地和物業。政府產業署現時管理的政府住宅超過 2 萬個單位，辦公室總面積超過 100 萬平方米，土地面積超過 17 萬平方米，再加上政府食堂、停車場、自動櫃員機位及廣告位等租金收入，意味香港實際可動用的儲備不止 2 萬億元。香港需要儲存剩餘的財政盈餘和資產，以應付未來人口老化和其他長遠財政挑戰。 如果以此作為出發點，香港便應有自己的財富管理基金。過去數年，全球主權財富基金迅速崛起，根據主權基金研究機構的評估，全球主權基金資產在 2016 年總值超過 72,000 億美元。全球資產規模最 大的挪威主權財富基金，資金來源除了石油出口收益、貿易順差產生的官方外匯儲備外，還有財政盈餘，投資增值所得用於支付國民未來的醫療和退休金支出。該基金在 1996 年開始投資於各個具增長潛力的投資工具，2017 年資產規模已超過 1 萬億美元，投資收益率達到 13.7%，投資特點是組合多元化，有股票、債券及物業，亦會進行策略性投資。 主席，數年前特區政府將 2,200 億元土地基金連同每年部分盈餘注入未來基金，並將未來基金交由香港金融管理局(“金管局”)作出較高回報的投資。但是，未來基金的運作模式與其他地區的財富管理基金有相當差異，特區政府應該借鑒挪威的例子，善用財政儲備，積極研究其他成功基金的投資模式及投資優點。政府過往設立了林林總總的小基金，但每年的預算案卻從未闡釋這類基金的可持續發展情況，只因應當年的需要繼續注資在不同的小基金，例如今年會為創新及科技基金注資 100 億元，向精英運動員發展基金額外注資 50 億元，向發展品牌、升級轉型及拓展內銷市場的專項基金注資 15 億元，向中小企業市場推廣和發展支援基金注資 10 億元等。政府不應像目前這樣讓各基金自行考慮交予金管局理財，而應該研究將不同類型的基金進行統一投資運作，再透過每年分紅予各基金以自負盈虧方式運作，既能達到自給自足的效果，又能落實各基金的可持續發展。 最後，預算案對支持金融業持續發展和融合方面應該加大力度。今次預算案顯示政府發展金融業的決心。預算案提出成立金融學院提升香港金融人才的實力，支持香港發展綠色金融，包括推出 1,000 億元的綠色債券發行計劃，集資所得會用於政府的綠色工務項目。此外，政府將會透過資助首次在香港發行債券的合資格機構，吸引海內外企業來港發債，並建議修訂合資格債務票據計劃，增加可以參與計劃的票據類型，由現時須由金管局債務工具中央結算系統託管和結算的票據，擴大至包括在香港聯合交易所上市的債務證券。不過，預算案只預留 5 億元作為未來 5 年推動金融服務業發展的專用款項，似有不足之嫌。未來 5 年，金融業除了要加大力度發展金融科技外，將會面對”一帶一路”和粵港澳大灣區帶來的機遇，建議政府適當因應擺在面前可捕捉機遇的需要，增加預留金額。粵港澳大灣區規劃對香港未來發展至關重要。現時大灣區 11 個城市中，香港和澳門已經是與世界經濟和全球化連為一體的國際化城市，並且是單獨特別關稅區和自由港。其他珠三角 9 個城市的經濟雖然已經與世界經濟緊密相連，而且成為國際跨國公司的主要投資區域、中國最大的進出口和世界製造基地，但這 9 個城市仍然沒有與世界連為一體，並未完全實現國際化。”2″和”9″之間仍然分割為兩個甚至 3 個部分，尚未形成區域之間人流、物流、資訊流、資金流的融合和便利的經濟社會體系。粵港澳大灣區的規劃和發展中，最困難亦最重要的是制度和體制的創新，特別是如何處理大灣區的全面融合和堅持”一國兩制 “的關係。例如，現時粵港澳大灣區的居民如要在非居住地的城市開立銀行或投資帳戶非常不方便，當中涉及監管當局對開戶手續的嚴格要求及准入條件的限制。如果可以放寬粵港澳大灣區開立帳戶的要求和准入條件，將會有利整個區內居民財富的有效管理。 此外，目前珠三角 9 個城市的工商企業如向港澳的金融機構申借貸款或提供信貸擔保，將被視作外債而受外債管理規範，手續相當繁瑣。假如大灣區內的貸款和各類融資或提供信貸擔保、抵押等不再視為外債，並允許區內企業可在大灣區 11 個城市內自由進行各類融資、擔保和抵押活動，將可大大促進區內的資金流動。類似這些構想和發展方向，雖然我未能說出具體需要投入多少資源，但如果適當在預算案內調撥資金，投入足夠的力量，應可促使相關政策研究早日完成。主席，環顧全球眾多經濟體，能夠持續錄得財政盈餘的可謂鳳毛麟角。香港社會每年為了”派糖”及其”甜度”而爭拗不休，但我還是希望香港年年盈餘這個幸福的煩惱可以一直延續下去。
我謹此陳辭，多謝主席。