《金融機構(處置機制)(吸收虧損能力規定 – 銀行界)規則》 小組委員會
第二次會議紀要
日 期 ： 2018 年 11 月 23 日(星期五)
時 間 ： 上午 9 時 30 分
地 點 ： 立法會綜合大樓會議室 1
議程第 I 項 : 與政府當局及代表團體舉行會議
團體代表 /個別人士陳述意見及政府當局的回應
政府當局的初步回應如下：
(a) 《金融機構 (處置機制 )(吸收虧損能力 規 定 銀行界 )規則》 (“《規則》 “)為 實施吸收虧損能力 (“LAC”) 規定提供 框 架，相 關 詳 情(包括受涵蓋認可機構的 指示性資產門檻 ) 將會載於 香港金融 管 理 局 (“金管局 “)所 制訂有關 LAC規 定 的《 實務 守 則 》篇 章 (“《實務守則》LAC 篇 章 “)。金管 局現正就 該篇章的 草擬本 諮詢銀行業，諮詢期將於2018年12月3日 結束。 金融管理專員 (“專 員 “)會 因應每 宗個案 考慮每 家 認可機構 本 身的情況， 為個別認可機構進 行處置規劃。《規 則 》 已在實施方面提供 靈活性；
(b) 由於預期在諮詢期結束前還會收到業界 更多回應，《實務守則》LAC篇章草擬本 建議的1,500億港元資產門檻尚未作實。 符 合 資產門檻的認可機構不會自動被 歸 類為處置實體或重要附屬公司並因而 受 LAC規定所規限。 專員會為認可機構 進行處置規劃和制訂首選處置策略，當 中會說明 某實體 應否被歸類為處置實體 或重要附屬公司並受 LAC規定所規限。 專員 在作出歸類決定時 會 考慮多項因素 (例 如 資產負債表規模、存款量、存款人 數目、交易帳戶數目等)，並 會最 少 每3至 5年檢討指示性 資 產 門檻 一 次；
(c) 某認可機構即使 既 非具全球系統重要性 銀 行 (“G-SIB”) 亦 非 具本地系統重要性 銀行 (“D-SIB”)，其 一旦倒閉仍 可能會 對 香港的金融穩定構成系統性風險， 這 特 別是 由 於認可機構進行接受存款活動 所致。 如 某中小型認可機構變得不可持 續經營 ，其存 款 人 將無法取 用存 款 ，這 或會 削弱市場的整體信心並產生連鎖效 應， 因而對本港的金融穩定造成 不 利影 響。 鑒於存款保障計劃下的存款保障上 限為每名存款人50萬港元， 如該認可機 構清盤， 其任何存款人的 存 款超 出 該款 額的部分 均可 能 無法取回。 專員須在紓 緩認可機構的合規成本 增 加 與保障存款 人的利益之間取得平衡， 並 已在 制 訂建 議的資產門檻時顧及接受存款活 動的規 模；
(d) 被歸類為處置實體或重要附屬公司的 認 可機構如不同意專員的決定，有法定 權利向專員作出申述；
(e) 專員會 逐一評估 並 非 G-SIB的 香港認可 機 構 (系統重要性 較 高 的認可機構將獲 優先評估)，以斷定 該等機構應 否 被歸 類 為 處 置 實 體 或 重要附屬公司 。金管局 現 時 的規劃假設是， D-SIB和 非 D-SIB 分 別 不 會 早 於 2020 年 1 月 和 2020 年 7 月 予 以歸類。此外， 被歸類為處置實體或 重要附屬公司的認可機構 ( 屬把總部 設 於非新興市場經濟體的 G-SIB集團的 一員者除外 )有 24個月時間 為符合相關 的 LAC規定作出準備。 視乎個別認可機 構的情況而定，專員可在有需要時更改 適用於認可機構的 LAC符合期。 專員在 制訂 個別認可機構的首選處置策略及釐 定 其 LAC規 定 的過程中 ， 會與認可機構 進行雙邊討論。因此，認可機構在被專員 歸類為處置實體或重要附屬公司 之 前， 會知悉 LAC規 定 對其適用的 範 圍 並就此 作出準備；
(f) 就綜合資產總額介乎 1,500 億港元至 3,000億港元以下 的 認可 機 構而 言，專 員 正考慮容許 更 長的時間 作出歸類 並 讓 有 關的 認可機構符合 LAC規定；及
(g) 《實務守則》LAC篇 章草擬本訂 明，LAC 債務票據 必須 於會計上列為負債 ， 才可 用 作 符合最低 限 度 債務規定。 然而， 金管局正重新研究此點， 並 對 可用作 符合《規則》下最低限度債務規定的債務 票據應以其法律形式還是會計分類為 基 礎予以歸 類一事持開放態度 。
陳健波議員申報他是東亞銀行有限公司的獨立非執行董事。
《規則》的範圍及影響
涂謹申議員 認 為 ， 《金融機構 (處置機制 )條例》 (第 628 章 )(“《處置條例》”)的政策目標是為 香港具系統重要性的金融機構設立處置機 制。由於《 規則 》涵 蓋香 港 大部分認可機構， 其涵蓋範圍太闊。 張華峰議員 認同有關意見。
梁繼昌議 員 表示，雖 然《 處置 條 例 》涵 蓋 所有 認 可 機構，但專員應採取 風險為本的方式實施 LAC 規定。
陳健波議員建議，專員應參考美國的做法並研究 是否只有 G-SIB 才 應被歸類為處置實體。他 促請 政府當局考慮《規則》是否應訂明只有 G-SIB 及 D-SIB 才須受 LAC 規定所規限。
陳健波議員、張華峰議員及 盧偉國議員關注到《規則》會 增加中小型認可機構的 經 營成本，因而可 能 會削弱其競爭力和影響香港金融體系的 穩 定 。盧偉國議員 又 提 醒 當 局 ， 中小型企業的 運 作最終亦可能會受到影響。 陳健波議員進而 籲 請金管局押後實施 LAC 規定 。
大新銀行的 代 表提出以下 意見：
(a) 在 《實務守則》 LAC篇章草擬本 建 議 的 資產門檻下， 香港大部分認可機構均會受《規則》所 涵蓋。這與美國和日本等 其他司法管轄區 的 LAC 規則只涵蓋 G-SIB及 D-SIB的情況截然不同；及
(b) 相較於大型認可機構，中小型認可機構 將 會因發 行 LAC債務票據 而在成本方面受到更大影響 。
政府當局的回應如下：
(a) 雖然 所有認可機構均受 《處置條例》所 涵蓋，但專員只可就 一旦倒閉 將 會 對 香 港 的 金融穩定 ( 包括持續執行關鍵 金 融功能 )構成系統性風險 的認可機構 行使《 處置 條 例》下 的處 置 權力。因此， 在斷定 個別認可機構應否受 LAC規定所 規限時， 專員會顧及該 認 可 機構的特定 情況，包括其一旦倒閉可能對金融穩定 造成的影響；及
(b) 建議的 1,500億港元資產門檻 已 在 紓 緩 認可機構的合規成本增加與保障金融 穩 定和公眾利益 (包括公帑及存款人的 利 益 ) 之間取得平衡。金管局 在擬訂 《實 務守則》LAC篇章的定稿時，會 仔細 研究 於 諮詢 期 間收 到的意見。
吸收虧損能力規則的實施進度
陳健波議員 認為，金管局應觀察美國和新加坡等 其他司法管轄區實施 LAC 規 則的進度， 並 不 應使香港成為實施該等規則 的先行者 。 盧偉國議員同意 有關意見。
東亞銀行有限公司的代表建議，金管局應分階段實施 LAC 規定，以避免大量 LAC 債務 票據充斥市場。
金管局 重點提述其就 2018 年 11 月 12 日會 議 席上所提事項作出回應的文件 ( 立法會 CB(1)198/18-19(02)號文件)第 2 段，指出香港 並非實施 LAC 規則的先行者。
《規 則》與 有關 吸收虧損能力的《實 務 守 則》篇章的關係
涂議員察悉銀行 業 提出的深切關注，他表 示，除非 金管局已適當 處理銀行業對《實務 守則》LAC 篇章草擬本 的關注，否則他不會 支持《規則》。
主席認為，《實務守則》LAC 篇章草擬本無須 經 立法會審議， 當中所載的重要事項 (包 括 資產門檻 ) 應在審議《規則》期間處理。 梁 議員、張議員及盧議員 贊同有關意見，並 籲請 政 府當 局 和金 管局 處 理銀 行 業對《實 務 守則》 LAC 篇章草擬本的關注。
應主席 、梁議員、陳議員及盧議員的要求， 政府當局須 考 慮在《規 則》而 非《 實務 守則 》 LAC 篇章內訂明下列事宜 ：
(a) 《規則》涵蓋的認可機構的資產門檻， 達致該門檻的機構須符合 LAC規定 ；
(b) 專員在決定將某認可機構歸類為處置實 體或重要附屬公司 (即受涵蓋認可機構 ) 時將會考慮的因素；及
(c) 受涵蓋認可機構符合 LAC 規定的時間 表，以及專員推遲某受涵蓋認可機構的 實施時間安排的有關機制 。 應涂 議員及主席的要求，政府當局須 就代表 團體所提出的意見及提交的意見書提供 書 面回應。
政府當局的回應如下：
(a) 《規則》 僅提供規管框架而沒有訂明 實 施細 節，其 方 針與《 處置 條 例 》的 方 針 一致 ；
(b) 金管局在制訂 LAC 規 則 的初期 已徵詢 持 份者 的 意見， 讓認可機構有更多時間 作出準備；
(c) 有關《實務守則》LAC篇章草擬本 的 諮 詢 正在進行 中。 金管局會仔細考慮持份者 的意見，包括 是否需要設定更高的資產 門檻和更長的實施時間表；
(d) 金管局須 在 LAC規定的明確性與 實 施 時 的靈活性之間取得平衡。 如在《規則》 內 列明資產門檻， 專員便須以 “一刀切 ” 的方式 實 施 LAC規定， 屆 時 專員將 更 難 在審視某認可機構的特定情況後 更 改 適 用於該認可機構的 LAC規定。 因 此 ， 適當的做法是在 《實務守則》 LAC篇 章 內列明 LAC規定的實施細節； 及
(e) 專員會考慮個別認可機構的特定情況， 以靈活的方式 為認可機構作出歸類 決 定。金 管 局現 時 的 規劃 假 設是，D-SIB 和 非 D-SIB將 分 別 不早於 2019年 12月 底 和 2020 年 6 月底予以歸類， 即 分別自 2022 年 1 月 和 2022 年 7 月 起 才可能須 符 合 LAC規 定 。 當局或會為 綜合資產總額 低 於 3,000億港元 的認可機構 進一步延 展有 關 期限 。
認可機構發行吸收虧損能力債務票據所招致 的成本
陳議員認為，鑒於全球經濟環境近期 出現的 不明朗 因素，金管局 對非資本 LAC 債務票 據 的 年度成本 所作的估 計 ( 即票面息率約 為 4%)可 能 已不合時宜 。
大新銀行的代表提出以下意見：
(a) 考 慮 到 近期的經濟發展 情 況 ，非資本 LAC 債務票據的票面息率可能遠高於 4%；及
(b) 中小型認可機構發行的 LAC債務票據 的 實際數額或會頗大 。
梁議員詢問 ， 鑒 於 LAC 債務票據在香港的 一級市場發行對象只限於專業投資者，該等 票據的流動性會否有限。
金管局回應時表示，該 局參 照 從銀行業收集 所得的相關數據估計非資本 LAC 債務票據 的年度成本 ， 並已 採用 保守方法作出估計 。 實際成本或 有別於金管局的估計，視乎認 可 機構實際發行有關票據 時 的市 況 而定。
中國銀行 (香 港 )有限公司的代表提出以下 意 見：
(a) 中國銀行 (香港 )有限公司 (一家在香港的 D-SIB， 其母公司位於內地 )一直與 中 國 銀行保險監督管理委員會 保持聯 繫 ，得 悉香港與內地在實施處置機制和 LAC規 定方面的跨境安排 仍然處於非常初步的 階段。這 導 致 中國銀行 (香 港 )有限公司 的處置規劃 存 在不確定 因 素； 及
(b) 政府當局和金管局應 就相關跨境安排 加 強與內地對口單位的聯繫。
金管局回應時表示，就其香港附屬公司被歸 類為重要附屬公司的境 外 G-SIB 而言，專員 在對該等香港附屬公司實施 LAC 規定時 ， 會與該等 G-SIB 的 總公司所有地處置機制 當局 保持密切聯繫。
盧議員質疑為何政府當局和金管局向立法會 提交《 規 則 》前 未 有 妥善 處 理銀 行 業的 關注。
政府當局的回應如下：
(a) 金管局曾於2018年就《規則》進行兩輪 諮詢，回應者普遍支持《規則》 ；
(b) 銀行業 對《 實 務守 則 》LAC篇章草擬本 所 載 的 LAC規定實施細節 (包括受涵蓋認 可機構的指示性資產門檻 )表 示 關注，該 草擬本已 於 2018 年 10 月 19 日發表以作 諮 詢； 及
(c) 金管局在擬訂《實務守則》 LAC篇章的 定稿時，會仔細研究所 收到的意見。
主席表示，小組委員會將會在研究政府當局 就是次會議席上所提事項作出的回應後，才 開始逐項審議《規則》的條文。
會議小休後繼續
政府當局簡介其 就 2018 年 11 月 12 日會議 席上所提事項作出的回應 [立法會 CB(1)198/18-19(02)號文件]
政府當局回應陳議員的查詢時表示， 鑒 於 近 期的經濟發展情況，非資本 LAC 債務票 據的票面息率可能高於 4%。
應陳議員的要求，政府當局須 提供香港制度 下 LAC 規則的涵蓋範圍與其他主要國際 金 融市場之間的比較，包括既非 G-SIB 亦 非 D-SIB 的實體須否受 LAC 規定所規限。
政府當局簡介其就法律事務部 2018 年 11 月 6 日函件所作的回應 [立法會 CB(1)198/18-19(03)號文件]
助理法律顧問 7 指出，《規則》第 3 條並 無 規 定 處置機制當局須在向某實體發出的 通 知 中 說明指 定 某特定處置策略為該實體 首選處置策略的決定之理由。條文亦沒有 訂 明程序，讓有關實體向處置機制當局作出書 面申述，反對該通知所指明的條款或事宜。 有意見關注到 這種安排 會否違反 正 當 程 序 的原 則 及實際上延長有關程序，原因是該 實 體如要反對處置機制當局的決定，便須提 出 司法覆核，而這 很 可能 會 較容許該實體向處 置機制當局作出書面申述 花更多時間 。
金管局的回應如下：
(a) 處置機制當局的權力 ( 包 括 為受涵蓋 金 融機構制訂處置策略的權力 )在《處置條 例》中訂明。 《處置條例》沒有訂定 任何 程 序 讓實 體 尋求覆核 處置機制當局 制訂的處置策略 。 這 方 針 與 金融穩定 理 事 會 的 《金融機構 有 效 處置機制的 主 要元素》的 下 述 規定一致 ：處置機制 當局不應受制於事前須採取某些司法行 動的規限，以致可能妨礙有效行使處置 權力。在《 規則 》內 加入 容 許就 專 員作 為 認可機構的處置機制當局所制訂的首選 處置策略作出書面申述或提出反對的 程 序， 是 與《處置條例》 不 符的做法； 及
(b) 實際 上，認 可 機構 可 就處置規劃 (包括 為 該認可機構 指 定 的首選處置策略 ) 向 專 員提交意見 。專員會考慮該等意見。 然而，基於上文 所 闡述 的理由， 《處置 條例》訂明， 處置規劃的最終決定 是由 處置機制當局作出 的。
議程第 II 項 : 其他事項
立法程序時間表及下次會議日期
委員察悉， 主席已於 2018 年 11 月 21 日的 立法會會議上動議議案，把《規則》的審議 期延展至 2018 年 12 月 12 日的 立 法會 會議。 審議期不能進一步延展。如有需要，在主 席 於 2018 年 11 月 30 日向內務委員會匯報小 組 委員會的商議工作後，小組委員會 仍 可 再 舉 行會議。