《金融機構(處置機制)(吸收虧損能力規定 – 銀行界)規則》
陳振英議員：
代理主席，我謹以《金融機構(處置機制)(吸收虧損能力規定銀行界)規則》小組委員會(“小組委員會”)主席的身份，匯報小組委員會的審議工作。
《金融機構 (處置機制)(吸收虧損能力規定銀行界)規則》 (“《規則》”)的目的，是為《金融機構(處置機制)條例》(“《處置條例》”) 所涵蓋的香港銀行、其香港控權公司及相聯營運實體制訂吸收虧損能力(“LAC”)規定，以確保這些機構有充裕的 LAC，可在機構進行處置時吸收其虧損，以協助機構回復資本狀況。
小組委員會與政府當局及香港金融管理局 (“金管局”) 共舉行了 3 次會議，並曾聽取代表團體的意見。
小組委員會察悉，中小型銀行十分關注它們或須遵守《規則》下的 LAC 規定。它們尤其關注到，金管局在《實務守則》LAC 篇章的草擬本中，建議以 1,500 億港元綜合資產總額作為門檻，以致大部分本地銀行或須符合LAC規定，令不少中小型銀行的營運成本大幅上升。多位小組委員會成員指出，《處置條例》的立法原意是為在香港成立，具全球及本地系統重要性的金融機構建立一套處置機制。若將 中小型銀行納入《規則》的涵蓋範圍，與《處置條例》的目標並不一致。小組委員會促請政府當局考慮在《規則》訂明，只有具全球系統重要性銀行 (“G-SIB”)或具本地系統重要性銀行 (“D-SIB”)才須符合 LAC 規定。
此外，亦有委員關注到，金管局在決定綜合資產總額門檻時，其中一個考慮因素是銀行的存款人數目和存款額，以保障存款人的利益，但委員認為應該通過其他途徑，例如改善存款保障計劃，而非透過 LAC 的規定來達致保障存款人的目的。
金管局指出，1,500 億港元的門檻只是金管局對銀行作出”處置實體 “及”重要附屬公司”的歸類時使用的起步點，符合門檻的銀行並非自動須遵守《規則》或《實務守則》下的 LAC 規定，只有在預期銀行一旦倒閉會對金融穩定構成風險的情況下，有關銀行才須符合 LAC 的規定。就保障存款人是否屬於《處置條例》的目標之一的關注，金管局表示，在行使《處置條例》下的權力時，必須顧及《處置條例》 第 8(1)條列載的目標，當中包括維持香港金融體系的穩定和有效運作，容許中小型銀行在瀕臨倒閉時進入清盤程序，可能會削弱香港金融市場參與者的整體信心，並可能會在香港金融體系內造成連鎖影 響，從而影響香港金融體系的穩定和有效運作。金管局指出，若中小型銀行可向金管局顯示，它們倒閉時可以通過清盤處理債務而不會對金融穩定產生風險，銀行是無須遵守 LAC 的規定的。
因應委員和業界的關注，政府當局及金管局作出了若干承諾，包括：第一，把 LAC《實務守則》載列的綜合資產總額門檻提高至 3,000 億港元，以及每 3 年檢討《實務守則》；第二，D-SIB 及非 D-SIB 需要符合 LAC 規定的最早日期分別是 2022 年 1 月 1 日及 2023 年 1 月 1 日。如果金管局斷定某實體無法按照指定時間表符合其 LAC 規定，亦會考慮個別情況，允許更加長的實施期限；及第三，在計算 LAC 最低債務規定上，納入合資格額外一級資本票據，不論票據在會計上是列為債務或股本。
委員普遍歡迎政府當局及金管局以上的承諾。委員察悉，若把門檻提高至 3,000 億港元，可能須遵守《規則》的銀行預計約有 12 間， 這些銀行有約 20 萬名或以上的存款人；相比若以 1,500 億港元作門檻，則會有約 17 間銀行可能須遵守《規則》。此外，委員亦指出，金管局每 3 年檢討《實務守則》時，須考慮包括香港當時的市場情況、銀行的經營狀況，以及相關的國際發展等因素。
委員強調，香港在實施處置機制及相應的 LAC 規定時，應參考其他主要國際金融市場推行的情況和進度，香港不應成為實施有關規定的先行者，以致影響香港銀行業的競爭力。部分委員亦關注到，中小型銀行在發行 LAC 債務票據的成本會比大型銀行高，尤其是如果多間本地銀行在同一時間發行 LAC 債務票據，市場便未必能夠吸收所有票據，以致息率可能會飆升。
金管局表示，香港銀行發行非資本 LAC 債務票據的每年成本，保守估計為 4%，而大多數可能要遵守 LAC 規定的本地銀行會向國際金融集團內的境外母公司發行內部 LAC 票據，而非直接向外圍市場發行 LAC 票據。如果出現不可預見的市場情況，《規則》亦已賦予金管局彈性作出特別安排的權力，包括押後對銀行進行處置實體或重要附屬公司的歸類工作。
由於政府當局和金管局已回應小組委員會的關注並作出承諾，委員普遍支持《規則》，不會就《規則》提出任何修訂。
代理主席，以下是我對《規則》的個人意見。這次審議有關 LAC 的規定，我們所依據的《處置條例》實際上於 2016 年 6 月已經獲得立法會通過，並且在 2017 年 7 月 7 日生效。《處置條例》為香港具系統重要性的金融機構建立一個處置機制，以預防或緩減(按情況需 要而定)因其不再可持續經營而對香港金融體系的穩定及有效運作(包括持續執行關鍵金融功能)所構成的風險。
《處置條例》為受涵蓋的金融機構，包括銀行界實體(即包括所有認可機構)、保險界實體及證券及期貨界實體，設立一個跨界別的處置機制，旨在符合金融穩定理事會的《金融機構有效處置機制的主要 元素》中所載列的國際標準。
有鑒於香港銀行體系的規模、系統重要性、集中程度、提供關鍵金融功能的規模，以及須與相關的國際標準發展步伐維持一致，香港有必要優先訂立適用於所有認可機構(即銀行)的《規則》。認可機構 需要按《規則》，維持其最低水平的 LAC，以便一旦不能夠再持續經營或相當可能不能再持續經營時，提供吸收虧損及資本重組的資源，以助進行有秩序的處置。
其實金融穩定理事會已制訂適用於銀行的指引，即所謂的《TLAC 細則清單》。如果某個處置實體或重要附屬公司是某個具全球系統重 要性銀行集團的其中一個成員，須自 2019 年 1 月 1 日，即明年起，符合《TLAC 細則清單》所載列的 TLAC 的規定，而該處置實體和重要附屬公司則須在被歸類為處置實體或重要附屬公司後的 3 個月內符合金融穩定理事會的最低要求。香港是國際金融中心之一，認可機構裏有不少 G-SIB 銀行集團成員，它們須趕及在時限前依據本地法例落實 LAC 的安排，以符合金融穩定理事會的最低要求。
《規則》就所有認可機構及其集團公司訂立了有關 LAC 的規定，但《規則》只是確保在預期某個認可機構一旦倒閉會對香港的金融穩定或存款人構成風險的情況下，有關認可機構才須遵守 LAC 的規定。 《規則》的《實務守則》草擬本載列了處置機制當局的管理意向，即綜合資產總額超過某個門檻的認可機構，便可能須按《規則》遵守 LAC 的規定。金管局在今年 11 月 28 日的小組委員會會議上確認，《實務守則》LAC 篇章最終定稿時，門檻將由原來的 1,500 億港元提高至 3,000 億港元。換言之，綜合資產總值 3,000 億港元以下的認可機構， 無須遵守 LAC 的規定，而綜合資產總額 3,000 億港元以上的認可機構，如果預期其倒閉會對香港的金融穩定及存款人構成風險，則須遵守 LAC 規定。
關於處置機制，當局已經確認，除了非內地 G-SIB 外，任何 D-SIB 需要符合 LAC 規定的最早日期為 2022 年 1 月 1 日，而任何非 D-SIB 需要符合 LAC 規定的最早日期則延遲至 2023 年 1 月 1 日。如果某個實體未能如期符合規定，處置機制當局可視具體情況，允許其延期實施。經與業界持續溝通後，處置機制當局亦建議允許合資格額外一級資本票據可計入最低債務規定而不論其於會計上是列為債務或股本。處置機制當局也確認了《實務守則》LAC 篇章出台後 3 年內，會 按當時的市場情況、銀行經營和國際發展等情況，對處置機制當局的 做法進行檢討。
代理主席，通過對《規則》審議的一系列活動，其實促進了銀行業界、立法會和政府的溝通和正面的互動，對實施處置機制和 LAC，大家都有進一步的理解。業界普遍歡迎政府當局因應業界的關注和擔 憂而作出的一些承諾。如果這些承諾能獲切實執行，相信可以在遵循國際標準及維護本地金融機構的競爭力之間取得適當平衡。
所以，代理主席，我在此感謝和同意各委員在小組委員會上提出的觀點，亦支持通過《規則》。
我謹此陳辭。